우리 모두는 무언가의 오덕이었다


#1. 미국 의료보험의 ABC : 개털날리는 미국 의료보험의 역사  


관련글 읽으러 가기 : Obamacare Survives: 연방대법원 판결의 법/정치적 함의



1910년대 부터1920년대까지



< 씨오도어 루즈벨트 대통령 > 


1912년 : Theodore Roosevelt 전 대통령은 대통령으로 당선되기 전, 선거유세를 할 때 부터 전국민 의료보험과 여성,노동자들의 인권 향상을 위한 많은 노력을 기울였습니다. 또한 "What Germany has done in the way of old-age pensions or insurance should be studied by us, and the system adapted to our uses"라고 말을 했지만, 그 선거에서 우드로 윌슨한테 졌지요.


여기서 잠깐!


루즈벨트 대통령을 이름을 딴 거의 전세계 사람들이 알만한 물건이 있는데요, 과연 뭘까요?


정답은 테디 베어입니다. 봉제 곰인형말이죠.



< 테디베어와 테디 대통령 >


테디 베어의 테디 (Teddy)는 미국 제 26대 대통령 시오도어 루즈벨트의 애칭인 테디에서 나왔습니다. 루즈벨트 대통령는 곰사냥을 하는 취미를 가지고 있었습니다. 하지만 곰사냥을 즐기는 것때문에 테디베어가 된것은 아니지요. 


곰인형에 테디라는 이름을 붙히게된 계기는 1902년으로 돌아가봐야합니다. 1902년에 루이지애나 주와 미시시피주가 경계선을 둘러싸고 심각한 논쟁이 벌어졌습니다. 기나긴 대화를 통해서도 합의가 이루어 지지 않았기에 루즈벨트 대통령이 해결을 하러 직접 남부로 내려갔습니다. 대통령은  남부지방에 머무르는 동안에도 취미인 곰 사냥을 나갔습니다. 하지만 그 사냥에서 곰을 한 마리도 잡지못했습니다. 그러자 보좌관들이 어쩔줄 모르다가[각주:1]  새끼곰을 산 채로 잡아와서는 사냥하는 분위기를 내도록 총으로 잡으라고 권유했습니다. 하지만 대통령은 새끼곰을 불쌍히 여겨[각주:2] 총 쏠것을 거절하고 발길을 돌렸다고 합니다. 그 에피소드 이후 사람들은 루즈벨트 대통령이라고 하면 곰이 떠올리기 시작했습니다. 그리고 1903년 독일 슈타이프사에서 만들어진 곰인형이 미국 마켓에 첫 선을 보였는데, 루즈벨트 대통령의 애칭을 딴 '테디베어'라는 이름[각주:3]으로 팔리기 시작했습니다. 이후, 테디베어는 미국 마켓에서 엄청난 인기를 얻게 되었답니다.



< 달라스 > 


1929년 : 달라스 (Dallas)[각주:4]에 있는  Baylor라는 이름을 가진 병원에서 처음으로 teaching union(교사 노동조합)과 계약을 맺었습니다. 이 계약의 내용은, 병원비를 선불로 내고 치료를 받는 방식이었는데요, 이것을 근간으로 미국의 건강보험의 형태가 잡히기 시작했습니다.


1930년대부터 1940년대까지



< HMOs 를 풍자하는 만화 > 


1931년 : 5년간 국가에서 자금 지원을 받은 Ray Lyman Wilbur 의사의 리서치를 통해, 미국 가정들은 매주 $5 [각주:5] 혹은 매년 $250달러[각주:6]  의 돈을 건강보험에 사용한다는 것을 알게 됬습니다. 또한 오클라호마 (Oklahoma)주의 Elk 도시에서 레바논 이민자인 Michael Abraham Shahid 의사는, 농업인 협동 의료조합 (Farmers' union Co-operative Health Association), 즉 HMOs 라고 불리는 그룹을 만듭니다. 


< 블루 크로스와 블루 쉴드의 문양 >


1932년 : 대공황이 일어나면서 비영리 단체들과 생명보험 회사들을 중심으로 병과 치료에 대한 여러가지 보장상품이 개발되었습니다. 그 중 가장 대표적인 비영리 단체는 블루크로스[각주:7] 와 블루 쉴드 가 있습니다.





< 사회 보장법을 담당하는 부서입니다. > 


1934년 : 루즈벨트 대통령이 대공황 중간에 사회 보장법 (Social Security Act) 과 실업보험 (unemployment insurance)과 대국민 건강보험을 법으로 만들려고 했지만, 입법부에서는 콧방귀만 뀌었습니다. 특히 미국 의료 조합 (AMA,American Medical Association)의 강한 반대를 받았죠. 의사들의 자유를 침해할 뿐만이 아니라 의사와 환자 관계를 건드린다는 것이 그들의 반대 이유였습니다. 



< 1937년도에 발행된 1센트 >


1938년 : 의료비를 선불로 내는 것이 유행하기 시작했습니다. 초기 건강 보험의 광고는 이랬습니다. "의료비가 하루에 3센트 [각주:8]!" 하지만 이때도 마찬가지로 실직자나 66세 이상의 노인들은 보험을 들지 못했습니다.



< 해리 트루먼 대통령 >[각주:9]



1945년 : Harry S. Truman은 대통령이 되자마자, 미국 의회를 소집하여 health care관련 논의를 시작했습니다. 트루먼 대통령은 10년짜리 플랜을 통해 전 국민 의료보험실시와 병원의 전국적인 증설, 그리고 의료인력 100% 확대를 실시하고자 했습니다. 하지만 트루먼 대통령 역시, A.M.A와 다른 비난여론들의 사회 의료 보장제도 (Socialized Medicine)에 대한 견제를 이기지 못했고, 결국 계획은 의회에서 빠져나오지 못했습니다. 1948년, 대통령직을 연임하면서 다시 시도를 해보았지만, 한국 전쟁이 일어나서 결국 포기 할 수 밖에 없었습니다.



1946년 : 미국 연방의회에서 도심과 교외지역 간 의료에 대한 접근성의 차이를 파악한 후, Hill-Burton Act 를 가결 하였습니다. 이 법안은 대다수의 교외지역에 병원 증설을 위한 자금을 지원하는 것이었습니다. 또한 이 Act는 전 병원에서 'Charity Care' (병원에 기부되는 자선금으로 의료비가 지불됨) 을 제공해야 하고 인종, 종교 그리고 국적에 따른 차별을 하지 못하도록 했습니다. 하지만 'Separate but equal'을 하는 시설들을 허가 하기도 했습니다.


미국 내의 인종차별


1970년 까지만 해도 미국에서 인종차별이란 겉으로 드러나는 일이었습니다. 목화 경작으로 유명한 남부지방들은 특히나 심한편이었구요.  백인들은 마틴 루터 킹 목사가 활동하기 이전까지 ' 분리되었지만 동등하다 (Separate but Equal) 라는 논리로 인종차별을 정당화하며 차별을 멈추지않았습니다. 모든 시민들이 사용하는  화장실, 버스와 같은 공공시설에서조차도 흑인과 백인의 구역을 분리했으며, 흑인들에게는 백인들보다 더 나쁜 환경을 제공했습니다.


1949년 : 미국 대법원이 전국 노동 관계 위원회 (National Labor Relation Board)가 의료보험을 단체교섭 사항에 포함해도 좋다는 판결을 내렸습니다.


1950년대 부터1960년대까지 


1951년 : 동업 단체 중 하나인 의료보험 의원회 (Health Insurance Council)의 통계에 따르면 7700만명 (1950년도 미국 인구수는 1억 3천1백만명)이 보험을 들었다고 합니다.



< 케네디 대통령이 Madison Square Garden에 입장하는 것 >


1962년 : 케네디 대통령이 사회보장 수혜자들의 혜택에 대해 Madison Square Garden에서 처음으로 티비 방송을 했습니다. 2만명이 넘는 청중앞에서 케네디 대통령은 "이것은 의사들을 반대하는 캠패인이 아닙니다. 이것은 사람들이 책임감을 가질 수 있도록 돕는 캠패인입니다"라고 말했습니다.  하지만 케네디 대통령 역시 의료계의 무시무시한 로비를 이겨낼 수 없었습니다. 결국 전 국민 의료보험 법안은 의회에서 죽어버리고 맙니다.



미국에서의 로비스트의 힘은 무엇보다 막강합니다. 로비스트가 될 때 제일 중요한 것은 인맥입니다. 자신의 인맥을 사용하여 법률을 제정하는 의원들, 그리고 그 뒤에서 실제적인 법안을 작성하는 보좌진들을 아무런 제재없이 자유롭게 만날 수 있어야합니다. 영향력이 큰 인물과 바로 연결되는 로비스트라면 어떨까요? 감이 오나요? 거물(big-shot) 들과의 접근성을 확보하는 것이 로비스트로서 성공하는 지름길이라고 할 수 있습니다.인적 네트워크가 탄탄해야 크게 될 수 있는 직업인만큼, 갓 정치에 입문한 새내기들이 로비스트가 되는 경우는 없습니다. 대부분이 전직 거물급 의원이거나 고위 관료들 곁에서 일했던 보좌진들이지요. 이로인해 미국 정치의 많은 부분들이 타락해갔습니다. 




< 마틴 루터 킹 주니어 >

1965년 : 1964년, 민주주의의 물결이 의회까지 밀려들어왔습니다. 시민 평등권 운동 (Civil rights movement) 뿐만이 아니라 사회개혁세력, 그리고 노동조합의 힘이 강해지면서 자연스럽게 린든 존슨 (Lyndon B. Johnson) 대통령의 캠페인의 최우선위가 결정되었습니다. 그 결과로 메디케어와 메디케이드 프로그램이 창설 되었습니다. 이 두가지 복잡한 프로그램들은 65세 이상의 노인들뿐만이 아니라 빈곤층과 맹인과 장애인들에게 보험혜택이 생긴것입니다. 오늘날 메디케어는 4500만명이 넘는 수혜자를 가지고 메디케이드는 6000만명이 넘는 수혜자가 있습니다.


1968년 : 많은 미국인들이 메디케이드와 메디케어를 통해 보험 혜택을 받기 시작하면서, 국가의 의료비용 지출이 기하급수적으로 증가하기 시작했습니다. 그리고, 의료비용 지출의 증가와 동시에 정치적 논쟁이 일어나기 시작했습니다. - 돈을 어디다가 쓰는거냐! 나라 망하게 하려는거냐! 이러면서 서로를 깐거죠..


1970년대부터 1980년대까지



< 리처드 닉슨 대통령 >

1971년 : 의료비용의 급증으로 인해 의료보험이 또다시 미국 정치판위에서  태풍의 핵으로 서게 되었습니다. 닉슨 (Richard M. Nixon) 대통령은 이와 같은 문제를 해결하기 위해, 모든 고용주들은 고용인들에게 최소한의 의료보험을 보장하는 법안을 상정했습니다. 이 법안은 직장인들에게 의료보험을 제공함과 동시에 사보험회사들의 경쟁상대를 만들어 시장경쟁을 유도하는 방법이었죠.  그러나 당시 상원의원 이던 에드워드 케네디 (Edward M. Kennedy)가 그 법안 대신 "Health Security Act"라는 다른 법안의 제정을 추진하였습니다. 이 법안은 전 국민들이 건강 보험을 가질 수 있도록 하는 것이었는데, 너무 현실성이 없고, 닉슨 대통령을 반대하려는 사람들이 없었기 때문에 제정되지 않았습니다. 그리고 이 법안을 기점으로 에드워드 케네디 상원의원의 의료 법안 상정에 대한 노력이 시작되었습니다. 


1973년 : 닉슨 대통령이  375 million dollar (현재 1.9 trillion dollar 즉 2.2조원 가량 합니다)를 지원하는 H.M.O.s Law (Health Maintenance Organizations Act)에 서명을 하였습니다.


1974년 : 미국 의회에서 종업원 퇴직소득 보장법(Employee Retirement Income Security Act 혹은 ERISA)을 통과시켰습니다. 이 법안은 주법을 따른 건강보험을  대기업 자체에서 만들 수 있도록 하는 법입니다. 이후, 많은 주에서 법안 분쟁과 환자의 건강권 소송을 일으키는 원인이 되었습니다.



< 지미 카터 대통령 > 


1976년 : 지미 카터(Jimmy Carter)는 대통령으로 선출된 후 대국민적 의료보험을 추진하기 시작했습니다. 하지만 깊고긴 불황 (recession)의 수렁에 빠지게되면서,  이러한 시도는 또다시 실패하고 말았지요. 하지만 경기가 안 좋았기 때문에, 국민 의료보험이 재조명이 되기 시작했죠.


1986년 : 미국 의회에서 "Emergency Medical Treatment and Active Labor Act"가 통과하였습니다. “Consolidated omnibus Budget Reconciliation Act” 역시 통과되었습니다. 간단히 말하자면, 실직이 된다해도 18개월 동안은 그 회사의 의료보험을 적용 받을 수 있게 하는 법안입니다.


COBRA 란? (쉬이익 하는 뱀말고요..혹은 님들이 자주 봤다는 코리건이 출현한 비디오회사도 아니고요..) 


< 브렌트 코리건 > [각주:10]


20명 이상의 근로자가 있는 직장에서는 COBRA라는 이름의 의료보험을 제공 합니다. 

COBRA의 가입 조건은 다음과 같습니다. 


1. 20명 이상의 고용인이 있는 직장에서 고용주가 제공하는 그룹 건강 보험에 가입했던 사람으로써 직장을 그만 두게 되었거나 풀 타임에서 파트타임 직원이 되어 보험 혜택을 못 받게 된 사람


2. 고용 중 사망한 직원의 배우자나, 배우자가 실직, 배우자의 고용시간이 풀 타임에서 파트타임이 된 경우,  또는 현재 배우자가 메디케어 수혜자가 되는 경우, 그리고 이혼, 별거 중인 배우자가 있어도 COBRA의 가입조건에 충족됩니다.


3. 부양 자녀로써 자격 요건인데 배우자의 자격 요건은 배우자의 자격 요건과 같습니다.



1988년 : 로날드 레이건 대통령과 의회의 만장일치를 얻은 첫번째 major health care bill이 통과하였습니다.  "Medicare Catastrophic Coverage Act"는 의료비 때문에 길거리에 나앉게 된 많은 노인들을 보호하기 위한 법이었습니다. 메디케어에 가입된 환자들의 의료비 청구에 상한제를 적용해 보호하는 방식이었지요. 하지만 노령인구들이 다른 보험을 통해 얻는 일반적인 보장에 비해 특별히 뛰어난 것도 아니고, 근데 비용은 이중으로 들게 만들고, 서민층 노인들은 오히려 등골이 휘게 되었지요. 과도한 보험료가 고정지출이 되니까요. 대신 부유층에게는 약간의 돈만 더 내고 쏠쏠한 용돈을 챙길 수 있는 제도로 인식되었습니다.


1989년 : 미국의 많은 부유한 노인네들이 MCCA에 대한 혜택을 받으면서 여러가지 이유로(보험, 연금 등등) 돈을 중복수령하는 상황이 일어나자 -레이건은 의료문제를 개인문제로 취급하고 마켓원리를 도입해서 의료비가 급증하는 이딴  병맛같은 일이 일어났습니다 레이건 개객기- 많은 단체들에서 시위를 시작했습니다. 그리하여 존나게 놀란 의회에서는 이 법안을 폐지 해버렸지요.[각주:11]




1990년대 부터 2008년까지



< 빌클린턴의 스켄들관련 풍자만화 > 


1993년 : 우리의 ㅅㅅ덕후 아니 힐러리의 와이프 아니 남편으로 알려져있는 빌 클린턴이 다시한번 이 마의 의료개혁 법안에 손을 대기로 합니다. "포괄적 의료보험제도 (Managed Competition"의 형태로 구상을 하고, 힐러리 누나 (Hillary Rodham Clinton)을 주도로 개혁을 이끌어 갔습니다. 하지만 의회에서는 너무 비공개적으로 일을 추진하는 클린턴을 두고 깠지요. 


1994년 : 결국 ㅅㅅ덕후 클린턴 대통령의 스캔들로 백악관이 뒤집혀 Health Security Act는 통과를 못했습니다. 솔직히 말하자면 섹스스캔들 뿐만이 아니라 여러가지 interest group(이익단체)  (의사들, 보험회사들, 제약회사들)의 엄청난 로비에 의회가 분열되었기 때문이기도 합니다. 그리고 미디아에서 국민 의료보험 내용을 다루기보다, 정치적 균열 때문에 발생한 진흙탕 싸움질만 보도했기 때문에 국민들의 지지도 최대로 이끌어내지 못했습니다.


1996년 : Health Insurance Portability and Accountability Act가 재정되었습니다.


1997년 : 아동 건강 보험 시행안 (Children's Health Insurance Program)이 통과되었습니다. 현재 800만명이 넘는 아이들이 이 제도의 혜택을 받고있습니다.


2002년 : 1990년도 중반부터 안정회 되있던 건강보험의 가격이 올라가기 시작했습니다. 경제가 탄탄하지 못해서 대다수의 직장인들도 이 무시무시한 보험료를 감당하지 못했습니다.


2003년 : 조지 부시 대통령이 "Medicare Modernization Act"를 사인했습니다. 이 법안은 Part D라는 새로운 섹션을 만들어 메디케어 수혜자들을 확장시켰습니다. 하지만 이 법안은 "도넛 구멍"이라는 불명예 스러운 이름을 가지기도 하는데요, 왜냐하면 Part D는 사 보험회사에서 독점적으로 서비스하기 때문에 financial gap[각주:12]가 엄청 나기 때문입니다.


2006년 : 2006년 의료보험에 미국 개인당 7400달러 이상을 부담하며 총 2.2 trillion달러를 사용한다는 보고서가 나왔습니다. 또한 5월달에 메디케어의 Part D인 prescription drug 프로그램(의사의 처방에 의해 약을 제공하는 제도)이 시작했을 때 여러가지 옵션들때문에 혼란스러워 하는 사람들이 많았습니다. [각주:13]


2008년 : 당시 상원의원이었던 버락 오바마는, 경제 위기라는 타이밍을 잘타서 4600만명의 uninsured(보험미가입자)들의 마음 뿐만이 아니라 실직자가 될 것같은 사람들의 마음까지 사로잡는 의료보험 개혁법을 주장했습니다. 


2009년 : 그리고 오바마가 대통령직위에 올랐습니다.



흐하 여러분 오랜만에 이렇게 글을 써보네요 ㅜㅜ 

한동안 너무 바빠서 글을 별로 못썼어요.. 

기다리신분들은 없을듯하지만 흑흑 그래도 이렇게 글을 써서 올려봅니다! 

재미없지만 그래도 약간의 주석을 곁들여가면서 약간 부드럽게 만들어봤는데 괜찮을지 모르겠네요.. 

아무튼 여러분 사랑합니다 <3 

글을 잘 읽으셨다면 밑에 view on도 한번 꾹 눌러주세요~ 


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  1. 루즈벨트 대통령이 다혈질이라서... [본문으로]
  2. 무드스윙이 심하기도 했었죠.. 어휴 밑에 사람들이 참 고생했을 듯 불쌍한 아랫사람들.. 이래서 사람은 권력을 가져야한다니깐..이러고 [본문으로]
  3. 이런 사람이 마케팅구루죠 ㅇㅇ 때를 잘맞춰서 하는.. [본문으로]
  4. 달라스하면 생각나는건 미국 막장 드라마네요.. 요즘 새로 시작하는데 막장중 막장!! [본문으로]
  5. 오늘날 25달러 대충 2만 8천원 [본문으로]
  6. 오늘날 1250달러 대충 150만원 [본문으로]
  7. 얍얍 사탄이여 나의 아름다운 파란 십자가의 맛을 봐라! 하는건가요 [본문으로]
  8. 오늘날의 50센트 대충 600원 [본문으로]
  9. 트루먼쇼의 그 주인공이 아니라고요~ ㅋㅋㅋㅋㅋ [본문으로]
  10. 얘 너무 많이 늙었죠 ㅇㅇ.. [본문으로]
  11. 부자들한테 돈만 주고 끝난 법안이죠.. 역시 레이건 스러워.. [본문으로]
  12. gap ㅋㅋㅋㅋㅋㅋ Gay As Pride... ㅈㅅ [본문으로]
  13. 역시나 부시정부 다워요 [본문으로]
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Posted by 알비노 호랑이
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우리 모두는 무언가의 오덕이었다


MECO



발문(發文)






오바마케어(Obamacare), 혹은 환자 보호 및 전국민 의료보험화 법안(Patient Protection and Affordable Care Act; PPACA)이 미 연방대법원에서 살아남았습니다.


필진 호랭군이 별도로 다루겠지만, 오바마케어 판결의 본질은 미국민 전원에게 의료보험을 의무적으로 가입하게 한다는 ‘이상’이 바람직한가에 대한 논쟁에 있었죠. 정작 저 법안이 이 목적을 성취하는 데 얼마나 실용적인지, 예산은 어떻게 확보할 것인지 등의 실제적인 문제와는 동떨어진 논의였지만요.






이 이상에 찬동하는 사람들은 이번 결정에 나름 환호를 하고 있을 것이고,




반대하는 사람들은 대선에서 꼭 이겨 폐지하고 만다고 벼르고 있을 겁니다.


오바마케어의 이상과 현실이 어떻게 다른지에 관해서는 저 대신 호랭군이 언젠가는 다루게 될 겁니다. 제가 오늘 해보고 싶은 이야기는 약간 다른 지점에 있죠. 저는 이번 사건을 판결한 미 연방대법원(The SUPREME COURT of the United States)에 관심이 좀 있습니다.




보수 다섯과 진보(liberal)[각주:1] 넷의 미 연방대법원의 정치적 지형에서 존 로버츠 연방대법원장(CHIEF JUSTICE ROBERTS)이 진보측 편을 들어 오바마케어의 생명을 연장하리라는 예상을 한 사람은 많지 않았을 겁니다. 흥미로운 지점이죠.

저는 이 글에서 미 연방대법원이 이 사건을 다루게 된 역사적 배경과, 이번 판결이 연방대법원의 기존 정치적 지형에 비추어 볼 때 어떤 함의를 지니는지에 관해 이야기를 좀 해보려고 합니다. 이 귀결로써 가능하다면 로버츠 대법원장이 ‘변심’한 원인에 대해 나름의 해명을 시도하려고요.

그러나 시작하기 전에, 먼저 설명할 몇 가지 전제가 있습니다.



미 연방대법원(US SUPREME COURT)과 사법심사(Judicial Review)



미국의 사법구조는 상당히 독특합니다. 우리와 달리 검찰은 지방 별로 잘게 쪼개져 있으며 검사는 선거로 뽑히는 정무직입니다. 주(州) 차원에서 지방법원-항소법원-대법원이 존재하고, 이와는 별개로 연방 차원의 지방법원-항소법원(순회법원)-대법원이 있습니다. 그 이외에 각급 특수법원이 존재하고요.

하지만 이 정점에 있는 것은 두말할 것 없이 연방대법원이며, 다른 법원의 판사가 단순히 ‘Judge’라고 불리는 반면, 연방대법원의 여덟 대법관은 ‘JUSTICE’이라고 불리지요. 직업의 호칭이 ‘정의’라니, 뭐 나름의 로망이 있겠습니다. 그리고 연방대법원장은 ‘CHIEF JUSTICE’로 통하는데, 이쯤 되면 크고 아름답죠?



이번 사건을 판결한 현 로버츠 대법원장 시대의 대법관들

: 뒷줄 위로부터, 소토마요르(Sotomayor), 브레이어(Breyer), 알리토(Alito), 케이건(Kagan)

토마스(Thomas), 스칼리아(Scalia), 로버츠(Roberts), 케네디(Kennedy), 긴즈버그(Ginsberg)



1803년 Marbury v. Madison 사건 이후로 미 연방대법원은 단순히 의회에서 제정된 법을 해석적용하는데 그치지 않고, 해당 법의 합헌성(constitutionality)을 적극 판단하는 역할을 수행합니다. 이를 사법심사(Judicial Review)라고 하지요.

사법심사 기능을 고려할 때, 미 연방대법원은 우리나라의 대법원보다는 헌법재판소에 가까운 기관일 겁니다. 실제로 연방대법원에서 문제되는 대부분의 사건은 헌법조항이 문제가 되는 사건이지요.[각주:2]


최초의 사법심사(Judicial Review) 사건, Marbury v. Madison



이러한 사법심사제도에 대해 두 가지 관점이 존재합니다. 하나는 사법심사제도가 처음 생겼을 때부터 대법원이 단순히 법을 해석적용하는 것에 그치지 않고 의회가 정한 법의 합헌성(constitutionality)을 적극적으로 판단하는 역할을 수행하였다는 전통적인 견해입니다.

이 견해에 따르면 사법심사제도는 민주주의와 헌법 가치의 최후의 보루이며, 사법의 독립성과 법원의 정치적 중립성은 최우선가치이지요. 이 가치를 관철하는 방식은 사람에 따라 다소 다를 수 있겠습니다만.

더 나아가 이런 견해는 재판에 정해진 하나의 ‘답’이 있으며, 재판관의 역할은 헌법과 민주주의가 예정한 이러한 답을 찾아 외부의 압력으로부터 자유롭게 선고하여 사회 정의를 바로 세우는 것이라고 봅니다. 매우 전통적이며, 사법을 생각하였을 때 우리의 직관에도 합치되는 내용이지요.



그러나 이쯤 와서 한 번 생각해볼 필요가 있습니다. 과연 민주주의의 원리에 의해 볼 때, 국민의 대표인 의회에서 만든 법안을, 선출되지 않은 아홉 명 중 다섯 명의 동의로 없애버린다는 것이 과연 민주적일까요?[각주:3] 외압을 받지 않는 독립된 대법원이 의회의 법안을 사법심사하는 과정이 민주주의의 최후의 보루처럼 인식되고 있지만, 사실상 그 과정은 의회의 법안보다 더 반민주적이고 다수결에 따르지 않게 되는 결과를 불러온다는 것이지요.

물론 우리 모두들 알고 있죠. 국민이 선출한 대표인 국회에서도 항상 국민을 위한 일만 하지는 않는다는 점을요. 그럼에도 불구하고, 같은 의미에서 대법관들 또한 국민을 위해서 일한다는 보장이 없지 않냐는 겁니다. 그리고 헌법에 합치된다는 말과 다수결 민주주의가 항상 일치하는 것도 아니고요. 예를 들어 소수자를 보호[affirmative action]하는 것은 헌법에 합치되겠지만, 다수결과는 조금 거리가 있을 수 있지요?


Marbury 사건에 관한 역사적 배경을 다룬 예일 로스쿨의 샌포드 교수의 글입니다.


반다수결주의 딜레마를 해결하는 과정에서 헌법학계에선 많은 진보적인 관점들이 생겨났습니다. 그 중 하나는 바로 이 사법심사를, 그렇게 엄정한 과정으로 보지 않는 것이지요. 역사학적 관점을 도입하여 분석했을 때 사법심사가 처음 도입된 Marbury 사건은 오히려 대법원이 행정부와 의회의 눈치를 본 사건이었다는 의견이 유력합니다.[각주:4]

많은 경우, 사실상 대법관들은 ‘눈치’를 보게 된다는 것이지요. 왜냐하면 그런 대법관을 임명하는 것은 대통령과 상원이며, 탄핵할 수 있는 것은 하원이고, 또한 사법적극주의가 퇴조한 이후로 대법원은 사회적으로 중요한 일을 자신들이 최종적으로 결정하는 것에 큰 심리적인 부담을 느끼고 있기 때문이지요.[각주:5] 비록 타당하지 않을지라도 반다수결주의 딜레마와 같은 이론이 제기되는 사회 분위기를 고려할 때 사회적 합의가 이루어진 일, 혹은 선거로 판가름이 날 일을 대법원이 나서서 판가름해 주는 것은 바람직하지 못하다는 사고방식이 힘을 얻고 있습니다.



보수 vs. 진보: 연방대법원의 사상변천사



대법관들은 사상적 경향을 분명히 가집니다. 법관의 정치적 중립성이 명시되어 있다 하더라도 결국 대법관은 정치적일 수밖에 없는 자리이니까요.

우리나라의 대법관은 대통령이 임명하고 국회가 인준합니다. 헌법재판관은 대통령, 국회, 대법원이 각 세 명씩 지명하여 국회의 검증 절차를 거치게 되어 있지요. 이 두 역할을 다 하는 미국의 대법관은 대통령이 상원의 검증과 동의에 의해 임명하는 절차를 거치고 있습니다. (미국 헌법 제2조) 그러므로 필연적으로, 임명하는 대통령의 정치적 지향과, 임명 당시의 의회의 의석 수가 매우 중요하지요. 대통령이 임명했을 때 통과를 시켜주느냐는 의회에 달려 있으니까요.

또 하나 고려할 요소라면 미국의 대법관은 (사임하지 않는 한) 종신직이란 점입니다. 임기가 언제까지로 예측되질 않으니, 똑같이 8년 간 대통령을 하면서도 한 번도 대법관을 임명하지 못하는 경우도 있고, 반대로 여러 명을 한 번에 임명하는 경우도 있겠지요.[각주:6]

아무튼 이런 연방대법원이 한 때는 사법적극주의를 기조로 삼아 적극적으로 국민의 기본권을 챙겨주었던 시기가 있습니다. 1954년부터 68년까지 재직한 워렌 대법원장 시기(WARREN Court)가 대표적이지요. 그러나 이러한 기조는 많이 퇴보하였고, 렌퀴스트(William REHNQUIST) 대법원장 등을 거치면서 미 법원은 많이 보수화되었죠.



WARREN Court 시대의 대법관들



각설하고, 최근 들어 미 대법원의 정치적 지형이 이동한 사건이 있습니다. 바로 오코너(O’CONNOR) 대법관의 퇴임이었는데요. 1981년 레이건에 의해 임명된 오코너가 보수적 성향일 것이란 추론이 쉽사리 가능했지요. 하지만 오코너는 상대적으로 보수화된 대법원에서도 몇몇 문제에 있어 진보 대법관들과 시각을 같이하였습니다.[각주:7]



최초의 여성 대법관, 산드라 데이 오코너(Sandra Day O'Connor)


대법원에 네 명의 진보 대법관과 네 명의 보수 대법관이 있고, 중간에서 오코너가 판결의 향방을 가로지르는(Swing-voter) 대법관이 되면서 일각에서는 렌퀴스트 대법원장 시대(REHNQUIST Court)가 아니라 오코너 시대(O’CONNOR Court)라는 비아냥까지 나왔습니다. 대법원에 가면 변호사들이, 어느 정도 확고부동한 다른 대법관들이 아닌 오코너 대법관을 설득하기 위해 총력전을 펼치는 양상이 반복되었으니까요. 이런 오코너가 퇴임하고, 후임으로 아들 부시 대통령이 알리토(ALITO) 대법관을 임명하게 되자 이제는 과거 보수 성향 대법관으로 평가되었던 케네디(KENNEDY) 대법관이 새로운 스윙 보터가 되었습니다.

오바마 행정부 들어와서 진보 성향의 수터(SOUTER)와 스티븐스(STEVENS) 대법관이 사임하고 후임으로 케이건(KAGAN), 소토마요르(SOTOMAYOR) 대법관이 지명되었지만, 진보대법관의 수는 4명으로 고정되어 있고 스윙 보터인 케네디 대법관은 오코너가 있었을 때는 보수 인사로 평가 받은 사람이지요. 사법부가 보수 성향이고, 공화당에 유리한 판결을 내릴 가능성이 높으며, 무엇보다 워렌 대법원장 시대의 사법적극주의가 많이 퇴색된 시대라는 것은 분명합니다.[각주:8]

이런 상황에서 소위 ‘오바마케어’가 헌법합치여부를 시험받게 된 것입니다.



오바마의 건강보험법안, 시험을 받다



오바마 대통령의 정치적 조언자인 현 시카고 시장 람 이마뉴얼(Rahm Emanuel)은 이번 판결이 난 이후 “오바마가 나의 말을 듣지 않은 것이 다행이다”라는 발언을 하였습니다. 이마뉴얼은 건강보험법안을 오바마 행정부의 핵심 의제로 선정하는 것을 반대하다가 영부인 미셸과 갈등을 빚었다는 소식이 있을 정도였습니다. 그만큼 건강보험법안이 대법원에 갔을 때 합헌 판결이 나기가 쉽지 않으리란 전망이었죠.



결과적으로 오바마 행정부는 예상치 못한 승리를 하였습니다. 그 과정에서 네 명의 진보 대법관과 의견을 같이 한 로버츠 대법원장이 주효한 역할을 하였지요.



판결문은 크게 두 층위로 나뉘어져 있습니다.

우선 건강보험법안의 내용 측면에서, 전국민에게 건강보험의 보유를 의무화하는 것은 헌법이 의회에 부여한 권한 이상이라는 것이 첫 번째 논지입니다. 행정부가 이를 합리화하는데 사용한 두 가지 헌법 조항 중에서 상업 조항([Interstate] Commerce Clause)[각주:9]은 무언가를 ‘하는’ 것은 규제할 수 있어도, 무언가를 ‘하지 않는’ 것을 규제할 수는 없다고 부정하였고, 다른 하나인 필요성-합리성 조항(Necessary and Proper Clause)은 이미 있는 권한으로부터 파생된 권한을 합리화하는 데에만 사용할 수 있어 새로이 창설된 건강보험의 보유라는 의무를 합리화할 수는 없다고 하였습니다.

이 부분만 본다면 건강보험법안을 대법원이 부정한 것으로 보일지도 모릅니다. 하지만, 이후의 부분에서 대법원은 추가적인 논리를 구성하여 건강보험법안의 많은 부분을 합리화시켜 줍니다.

두 번째 논지에서 대법원은 건강보험을 보유할 의무가 건강보험을 가지지 않은 사람들에게 세금을 부과하는 것과 같다고 인정하였습니다. 상업 조항으로 합리화되지 않을 때를 대비한 행정부의 예비적 주장을 인정한 것입니다. 헌법은 상업 조항과 별개로 정부에 세금을 징수할 권한을 인정하고 있고, 대법원은 지금까지 최대한 헌법에 합치되는 해석을 합리적인 해석으로 인정해 왔습니다. 그리고 이 법안의 내용을 통해 볼 때 세금으로 인정할 만한 근거가 충분하며, 헌법에서 특별히 규제 되는 직접세(Direct Tax)로도 인정받지 않는다고 하고 있습니다.

세 번째 논지에서 대법원은 또한 65세 이상 노인을 위한 메디케어 확대방안에 따르지 않는 주의 메디케어 지원을 중단한다는 조항은 위헌 소지가 있지만, 의회의 의사를 고려할 때 이 조항을 제외한 나머지 법안은 계속적으로 효과가 있어야 할 것이라고 합니다. 그러므로 일부를 부인 당하였음에도 건강보험법안의 핵심은 살아남았다는 평가를 받고 있습니다.



그리고 건강보험법안의 형식적 측면에 관해 행정부는 세금에 관한 소송은 우선 세금을 납부한 다음 환급을 요구하는 방식으로만 이루어져야 한다는 과세보류명령금지법(Anti-Injuction Act)에 의해 이런 형태의 소송은 금지된다고 주장하였습니다. 실제로 건강보험을 가지지 않아 벌금을 낸 사람이 우선 벌금을 내고 나서 그 다음에 세금을 돌려달라는 형태로만 소송을 제기할 수 있다는 것이지요.

이에 대해 다수의견은 법문의 표현이 ‘세금’이 아닌 ‘벌금’이므로, 표현에 따라 헌법에서 말하는 ‘세금’인지 여부가 결정되는 것은 아니지만, 의회법인 과세보류명령금지법의 적용여부는 법문에 따라야 하므로 ‘세금’이 아닌 본 사건에 과세보류명령금지법을 적용할 수는 없다고 판결했습니다.





헌법학의 논리에 따르면 말이 안 되는 건 아니지만, 얼핏 보면 짤방과 같은 논리처럼 보이죠. 그만큼 대법원이 고심하였단 뜻입니다.



판결의 분석



이번 판결의 다수의견을 작성한 것은 로버츠 대법원장입니다. 평소 진보측 대법관의 좌장 격인 긴즈버그 대법관은 별개의견을 작성하여 몇 가지 부분을 보충하였지만 다수의견에 역시 합류하였습니다. 나머지 세 진보 대법관은 사안에 따라서 다수의견 혹은 긴즈버그의 별개의견에 합류하였죠. 그리고 물론, 반대의견으로 나머지 네 명의 보수측 대법관들이 똘똘 뭉쳤습니다.

이 세 가지 의견 축에서 단연 특이한 것은 보수 대통령에 의해 지명된 로버츠 대법원장입니다. 그러다 보니, 일부 인지부조화를 심하게 겪은 공화당 지지자들은 이와 같이 로버츠가 세뇌당했다거나, 아니면 이보전진을 위해 일보후퇴했다고 주장하기에 이릅니다.[각주:10]





아까 말씀드렸던 ‘사법심사에 관한 전통적인 관점’을 따른다면 로버츠 대법원장의 이러한 결정을 이해할 수 없을 겁니다. 그에 따르면 법안에 관한 사법심사는 정답을 찾아가는 과정이니까요. 정답이 무엇이라 보는 관점이 다를 수는 있겠지만, 너무도 명확히 보수측의 관점에서 사건을 봐온 로버츠 대법원장이 뜻을 바꾼 이유를 알 수는 없을 겁니다.

반대로 조금 전향적인 태도를 가지고 본다면 그의 결정을 이해할 수도 있습니다. 우선, 진보 행정부에 법원을 손댈 여지를 주지 않기 위한 움직임으로 파악할 수 있습니다. 연방대법원은 매우 정치적인 조직이고, 대법관들은 정치적인 부담을 가지기 싫어한다는 견해에 따른다면, 대법관들이 가장 피하고 싶은 것은 자신들에 대한 탄핵(Impeachment)일 것입니다. 그리고 대법관에 대한 탄핵권을 가지고 있는 하원은 민주당이 장악하고 있지요. 이번 대선과 중간선거에서 공화당이 지금보다는 유리한 의석수를 가져갈 것이 확실한 만큼 오바마케어 자체를 폐지하는 대신, 조금씩 조금씩 잘라내서 오바마케어 자체는 살려주는 편이 유리하다는 정치적 판단을 내렸을 수 있지요.

역시 선거가 목전인데, 선거 결과로 해당 법안을 통과시킨 행정부와 의회에 관한 심판이 내려지기 전에 굳이 법원이 나서서 이 부분에 대해 과단성 있는 결단을 내릴 필요는 없다는 판단 또한 있었던 것으로 보입니다.

또한 어떻게 보면, 진보의 긴즈버그와 보수의 스칼리아 대법관[각주:11] 둘이 대립하는 형세로 고착화되어 가던 대법원에서 상대적으로 경험이 부족한 로버츠 대법원장[각주:12]이 자신의 입지를 고려해 편을 들었다는 것 또한 유력한 해석이 될 수 있을 겁니다. 특히나 스칼리아의 그림자 아래에서는 영영 ‘보수의 아이들’ 중 하나로 밖엔 자리매김할 수 없을 테니까요.





앞으로



우선 산을 하나 넘었다고는 하지만, 여전히 건강보험법안은 많은 위기를 목전에 두고 있습니다. 정치적인 부분을 차치하고, 법리적으로만 봐도 법안 자체가 폐기되지는 않았지만 핵심적인 강제조항을 삭제당하였으니까요.




또한 상업 조항의 적용이 부인되고, 세금 논리가 인정받게 된 것도 장기적으로 보아서는 부담입니다. 오바마 행정부는 증세를 혐오하는 공화당 지지자들의 감정을 고려하여 그 동안 건강보험 미보유자에 주어지는 부담은 ‘벌금(penalty)’일 뿐이지 ‘세금(tax)’이 아니라고 주장해왔기 때문입니다. 연방대법원이 이 부담을 세금이라고 규정한 이상 이제 다시 정치의 영역에서 많은 논쟁이 있을 것입니다.

그리고 물론, 선거로써 검증 받는 길고도 지리한 과정이 남아 있지요.

그 과정에서 미 연방대법원은 정치적 중립과 대법관들의 정치성, 사법적극주의와 사법소극주의의 사이에서 표류하면서 법원의 역할과 사법심사의 한계에 관한 고찰을 계속적으로 해나갈 겁니다. 이번처럼 굵직한 사안에 관해, 250여년 전에 만들어진 헌법의 텍스트와 현대적인 적용 맥락을 따져나가면서요. 이후에도 이러한 내용을 더 많이 소개할 기회가 있었다면 좋겠네요.



끝까지 읽으셨다면 아래의 손가락 좀… _(__)_ 더 많은 분들이 읽는 데에 도움 됩니다.

  1. 앞으로 이 글에서는 미국식 진보=민주당 지지=liberal을 ‘진보’로 표현합니다. [본문으로]
  2. 연방대법원은 들어오는 모든 사건을 다루는 대신 상고허가제도(writ of Certiorari)에 의해 당사자가 연방대법원에 탄원(petition)을 하면, 사건을 대략적으로 살펴 다룰만한 가치가 있는지를 판단하죠. 구체적인 수치로는, 2009-2010년 회기 동안 들어온 8085건 중에서 연방대법원이 약식으로 처리한 91건을 제외하고 정식으로 검토해 판결을 내린 사건은 77건에 불과합니다. 그런데 이들 중 헌법조항이 문제가 되지 않는 사건은 극히 일부의 경우 연방대법원이 원심법원이 되는 경우 정도밖에 없다는 것이 통계적으로 증명되었으며, 학계에서는 연방대법원이 사실상 헌법재판을 위해 존재한다고 까지 표현합니다. [본문으로]
  3. 비켈(A. Bickel)이라는 학자는 이를 반(反)다수결주의 딜레마(Counter-Majoritarian Dilemma)라고 표현한 바 있습니다. [본문으로]
  4. 이에 대해서는 나중에 별도의 글로 찾아 뵙겠습니다. [본문으로]
  5. 전문가가 아닌 의원들이 만든 법의 의도를 파악하여 사법이 적극적으로 그 가치를 관철하기 위해 노력해야 한다는 주장이 사법적극주의입니다. 이 입장에서는 또한, 헌법을 해석할 때 원문 그대로보다도 취지를 현대에 맞게 재해석하는 것이 진정 헌법에 합치하는 사법이라고 생각할 겁니다. 비원전주의와 일맥상통하는 측면이 있습니다. 혹은 사법은 헌법이 말하는 바를 그대로 적용할 뿐이고, 선출되지 않은 사법부의 자의적인 해석은 안 된다는 주장 또한 설득력을 가질 겁니다. 이는 사법소극주의이며, 또한 헌법에 그대로 따르자는 원전주의이기도 하지요. [본문으로]
  6. 혹은 자신의 의사를 대법원에서 관철하고 싶다면 선거를 이겨 의회 다수의석을 차지하여 법원 조직에 관한 법을 개정해 대법관의 수를 늘리는 방법도 있겠지만, 뉴딜 정책이 위헌이라는 사법심사 결과를 받은 루즈벨트 대통령이 이런 방법을 시도했다가 실패한 이후로 아무도 감히 시도하려 들지 않고 있습니다. [본문으로]
  7. 예를 들어 낙태와 같은 이슈에서 오코너는 대법관으로 지명되기 전에는 반대하지 않는다는 인상을 주려 고심했지만, 결국 낙태를 기본권의 일부로 보는 시각에 동의하였지요. [본문으로]
  8. 현재 대법관 중 가장 강성 보수주의자일 스칼리아(SCALIA) 대법관의 경우, 사법이 적극적으로 국가의 어떤 가치를 이루어내기 위해 노력해야 한다는 사법적극주의를 배격하며 사법은 소극적으로 주어진 일에 충실할 것이며, 건국자(Framers)들이 의도한 헌법의 원문에 충실해야 한다는 원전주의자(Originalist)이기도 합니다. 토마스 대법관은 스칼리아에게 상당 부분 동조하고 의지하고 있으며, 부시 대통령에 의해 임명된 알리토 대법관과 로버츠 대법원장은 이 정도까진 아닐지라도 상당히 공화당에 우호적이며, 이는 케네디 대법관에게 있어서도 예외는 아니지요. [본문으로]
  9. Ollie’s Barbeque 사건 등에서, 연방대법원은 연방정부에 주(State) 경계를 넘나드는 상업활동을 규제할 권한이 있음을 인정하여 많은 경우, 심지어 사안의 본질이 상업활동 자체가 아닌 인종차별 등에 있는 경우에도, 주의 자치권을 넘어서 개입할 수 있는 여지를 마련해 주었습니다. [본문으로]
  10. 물론 민주당 지지자 중에서도 만만찮게 로버츠가 전국민에게 의료보험을 준다는 숭고한 이상에 감화되었다거나, 법안이 너무도 명백히 옳아서 반대할 수 없었다는 아노미 상태를 겪는 부류가 있습니다만, 멍청한 이들은 어느 쪽에나 존재하는 법이니까요. [본문으로]
  11. 아래 코끼리를 타는 그림에서도 보이듯이 두 대법관은 개인적으로 매우 친한 친구입니다. http://www.usatoday.com/news/washington/2007-12-25-ginsburg-scalia_N.htm 참조. [본문으로]
  12. 그는 전임 대법원장 렌퀴스트의 로클럭 출신입니다. [본문으로]

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Posted by MECO
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